行政立法不作为的简单分析

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Oᴜʏᴀɴɢ 10月 25, 2014
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讨论这个问题,主要是因为自己在看姜明安教授的行政法与行政诉讼法教材中,对于这个问题有简单分析,自己当时有点点迷糊,花了十几分钟才理清楚。我先把教材的原话引用一下:

特定相对人请求行政机关履行行政立法的职责,无论作为还是不作为,都是一个具体行政行为,只不过所要履行的职责内容是行政立法而已,因而不存在行政立法不作为这一行政立法行为类别。

在无需相对人请求,即类似于《行政处罚法》第64条第2款规定行政机关实施行政立法行为的期限的情况下,行政机关未在规定期限内履行,导致特定相对人损害的,这是一个行政赔偿问题,应按行政赔偿的构成要件去认定,无需借助于行政立法不作为这一概念工具。

一、行政立法与行政不作为

说行政立法不作为仅仅是一个概念工具,并非是空穴来风。当然要弄明白这一点,就要先了解它的由来与性质。它是由行政立法和行政不作为二者组合而成,仅仅是一种组合而已,行政立法不作为,是指行政主体在行政立法活动当中的不作为。

行政立法

行政立法,是指行政机关在法定权限内依据法定程序,制定、发布行政法规或行政规章的活动。不难看出,从主体、权限、程序,到活动产生的文件类型,都要求是在法定范围内。

职权法定,既是行政立法活动的最大特征,又是行政主体在活动中最大限制。作为行政主体所拥有的职权,具有权力和责任的一体性,一方面,赋予了行政主体开展和进行行政管理的权力,另一方面,也要求行政主体的活动必须是在法定程序中行使法律所授予的一定权限范围内的权力。

行政主体在行政立法活动这一特殊行政管理活动中,法律苛责给它的是作为的义务,是一种积极义务。而从行政主体做出行政立法行为本身看,属于抽象行政行为。行为对象是不特定的,开放的,行为是可以被反复适用的,同时,行为所针对的物不是特定物。

行政不作为

行政不作为,所关注的焦点是行政主体没有履行义务,表现为“应为、能为、不为”。应为:行政主体对该事项有作为的义务,至于作为义务的来源,一般都是法定的,这是由行政活动的特征所决定的。能为:行政主体有作为的能力,对于其不作为的现象,具有苛责性,例如能作为,而不作为,能及时作出,而拖延,但也不应当忽视客观因素的存在。不为:行政主体没有履行该义务,既可以表现为积极的拒绝,也可以表现为消极的拖延。

从上面的分析来看,行政立法中是否存在行政不作为的可能性,答案是肯定的。二者所关注的侧重不同,交叉部分的行政立法不作为。但是这其中似乎存在一个怪圈,行政立法行为本身是一个抽象行政行为、作为式行政行为,但是如果行政主体并没有在法定期限内做出行政立法行为,当然的是一个行政不作为。可是这种不作为是抽象行政行为,还是具体行政行为呢?至于为什么要关注是抽象的还是具体的,因为这关系到行政诉讼的受案范围。

如果公民、其他社会性组织对行政主体主张,要求它履行作为义务,行政主体拒绝或拖延,当然是一个具体的、不作为的行政行为。可是这个时候,在行政立法活动中,公民和其他社会组织并不拥有要求行政主体作为的权利,而仅仅是建议的权利,即他们的权利和义务并未受到影响。

如果没有公民、其他组织对具有作为义务的行政主体主张,要求其履行作为义务,而行政主体没有在法定期限内履行义务,确是行政不作为,没有利用行政权,进行行政管理活动,不存在行政行为。

二、究竟应该如何看待行政立法不作为

它是由法律规定而生,却又是法律规定容易缺失的

行政立法不作为,由法律规定而生,不难理解。系行政主体违反法律规定的义务,而不作为的表现。但是法律规定本身却常常是存在漏洞的。例如《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第二款,关于该法同之前法律法规间关系的规定。“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”

这一条规定,显然不是法律原则,虽说作为法律条文,还存在技术性规定,但本条依然不是。作为法律规则,它本身则是一条“不合格”的。法律规则的逻辑结构,分为三个部分:假定条件、行为模式和法律后果。在本条中,有假定条件——“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的”和行为模式——“应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”,而没有法律后果。就一条法律条文而言,逻辑结构的三个部分,可以全有,也可以缺失任一,甚至是全无。可是在整个法律体系当中,它的三个部分从逻辑上而言是完整的。该条并非如此。这样就让相应的行政主体产生了不作为的空间,这仅仅是行政立法不作为产生原因之一。

它不可诉,但不是不可以被追究责任

如上所述,似乎公民和其他组织对于行政立法不作为,无可奈何,即使跑去法院提起诉讼,也一定不会胜诉,最多只是被当作为推动祖国法制事业发展贡献自己的一份力量。这样的例子不在少数,早年的杨春庭诉南京市江宁区政府行政立法不作为案(当然不是行政立法,仅是针对行政规范性文件的)和桂亚宁诉中国民航总局行政立法不作为案,比较有意思的是,被告都是主张行政立法属于抽象行政行为,不属于行政诉讼受案范围为抗辩理由,且均被法院所支持,前者被驳回,后者未被受理。这两个法院的认定,都是有问题的,具体的不待多言,上面已经分析过了。

行政法所调整的行政关系分为行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系和内部行政关系,行政立法不作为,是可以启动后面两种当中相应的程序的,如相应人大常委会作为权力机关、相应的专门行政监察机关行使行政监察权力、外部的公民和组织进行批评建议来进行行政法制监督,不作为的行政主体所属上级对其督促,都是可以对行政立法不作为予以追究的。

三、又当如何救济

正如上面所言,行政主体如果行政立法不作为,在相应法律法规缺位的情况下,行政相对人的权利和义务受到影响,又当如何救济?

分清因果关系,在相应法律框架下主张权利,保护自身权益

这个时候应当分情况进行讨论,首先,如果行政主体,行政立法不作为,而行政相对人的权利和义务因此被其他行政行为所损害,应当分清因果关系,走行政赔偿途径予以救济。这就是上面援引姜明安教授的话中最后一句之意,也是让我一时很费解的地方,他讲到的从“从行政赔偿的构成要件去认定”,我以为是据此追究行政立法不作为的主体的责任,其实不是,应该是针对直接影响相对人权利和义务的其他具体行政行为而言。行政立法不作为虽然与此有因果关系,构成无A则无B,但那是间接的因果关系,此时其权益受损,系其他具体行政行为直接所致。

权利救济非仅行政救济一条途径可走

行政立法不作为,确不可被行政救济所追究,但是它并非孤立的,公民和其他组织的权利也并非行政救济一种。行政权作为与公民关系最直接,最密切,最广泛的国家权力,据此所赋予公民的权利也应当是全面具体的。

依据姜明安教授的观点,行政相对人的权利大体分为十种,我归纳为“1+2+3+4”,分别是1:抵制行政违法行为的权利,2:批评、建议权,申诉、控告、检举权,3:申请复议权、提起行政诉讼权、申请国家赔偿权,4:申请权、知情权、参与权、正当程序权。由此可见,虽然“3”中的权利,公民和其他组织此时并不拥有,但是其他权利并不受影响,正所谓“法无禁止皆自由”。

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